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RDC – Mbongo ya kobongisa : d’où viendra l’argent pour les réformes ?

Dès qu’il a commencé à manifester son intention d’être candidat à la présidentielle, Félix Tshisekedi a clairement indiqué que, pour réformer le Congo, d’énormes ressources seront nécessaires. En août 2018, lorsqu’il a présenté son programme politique, il a déclaré qu’il faudrait 86 milliards de dollars sur 10 ans et un taux de croissance annuel de 25 %. En 2019, dans son discours de fin d’année, celui qui est devenu chef de l’État a grondé ceux qui disaient que sa proposition de budget de 10 milliards de dollars pour 2020 était irréaliste : « Pour un Grand Congo, il faut une grande ambition.» 

Les réalités du gouvernement ont toutefois contrecarré ces ambitions. Avant même que le Covid-19 ne frappe, le gouvernement a été contraint de réduire le budget 2020 de près de 50 %. Puis la pandémie a ramené la croissance du PIB du pays à 1,7 %, bien en deçà du taux de croissance de la population de 3,2 %, même si le secteur extractif a connu une expansion de 10 % en 2020 – portée par un boom des prix du cuivre et du cobalt. Si les caisses du pays devraient se redresser rapidement, le gouvernement n’a plus que deux ans pour concrétiser les promesses du président Tshisekedi avant les élections de 2023. 

Où trouvera-t-il les ressources nécessaires ?

Les donateurs, en particulier la Banque mondiale, sont une possibilité. La Banque mondiale semble intensifier ses activités en RDC. Le 5 mai, son directeur national a rencontré le Premier ministre Sama Lukonde et a annoncé que la Banque s’était engagée à verser 3 milliards de dollars à la RDC au cours des 18 mois suivants. Et cela n’inclut pas le milliard de dollars qu’elle a promis l’année dernière pour soutenir l’éducation et les soins de santé dans le pays, ni les quelque 824 millions de dollars qu’elle investit actuellement dans la stabilisation de l’est du pays.

Il s’agit, évidemment, de sommes énormes. En 2019, la Banque mondiale a engagé plus de fonds (762 millions de dollars) pour la RDC que toute autre année depuis 2002, et cette somme devrait doubler si ces récentes déclarations sont mises en œuvre. Il s’agit de l’une des plus importantes sources de revenus du pays – elle est à peu près aussi importante que le financement fourni par le gouvernement américain (l’argent américain ne passe pourtant pas pour la plupart par le gouvernement, comme c’est le cas avec la Banque mondiale) et bien plus importante que tout autre donateur. Il était égal à environ un quart du budget congolais en 2019 ; le budget du programme quinquennal de la Banque mondiale pour la rénovation urbaine de Kinshasa est plus important que l’ensemble du budget annuel de la ville cette année. 

C’est potentiellement un changement de donne pour le pouvoir de Tshisekedi. La Banque mondiale pourrait financer une grande partie du programme du président. Bien qu’elle ne décaisse que lentement les 800 millions de dollars promis en juin 2020 pour soutenir l’éducation primaire gratuite – des allégations de corruption ont retardé ce processus -, cet argent pourrait permettre à Tshisekedi de mettre en œuvre sa promesse phare. Le nouveau programme de désarmement, démobilisation, réinsertion communautaire et stabilisation (DDRCS), pierre angulaire de la stratégie de sécurité du gouvernement dans l’est du Congo, est également censé être partiellement financé par la Banque mondiale (elle ne peut financer que la partie réinsertion), dans le cadre de son projet de redressement de l’Est de 824 millions de dollars.

Qu’est-ce qui a conduit à cette augmentation en investissements ? 

Selon des personnes proches de ces négociations, cette hausse a commencé avant la présidence de Tshisekedi et est liée aux évolutions au sein de la Banque mondiale – une attention accrue portée aux pays fragiles et en proie à des conflits. Cependant, le changement de pouvoir à Kinshasa a également joué un rôle, le nouveau président ayant signalé sa volonté de s’engager dans des réformes et des projets de réduction de la pauvreté.

Le projet d’éducation en est un exemple. La Banque mondiale était désireuse d’intervenir dans ce secteur, car les frais de scolarité représentent une lourde charge pour les familles à faible revenu, qui constituent la grande majorité de la population.

La politique et le financement initial étaient une initiative du gouvernement ; la Banque mondiale était censée commencer à verser 100 millions de dollars en novembre 2020, soit plus d’un an après la mise en œuvre de la mesure. Mais même cela a été reporté lorsque le gouvernement a annoncé qu’il avait détecté une corruption massive dans le secteur, et que l’Inspection générale des finances (IGF) avait ouvert des enquêtes. Ce n’est que le 26 mai 2021 que la Banque mondiale a finalement informé le gouvernement qu’elle allait commencer à débourser. Selon des sources proches de la Banque, ce processus était en fait rassurant, car il laissait entendre que le gouvernement s’appropriait le programme et s’efforçait de mettre en œuvre des réformes. Elle estime maintenant que, malgré la mise en œuvre difficile de la politique, entre 2 et 4 millions de nouveaux élèves ont pu s’inscrire depuis 2019. La Banque mondiale pourrait maintenant jouer un rôle important dans la mise en œuvre de cette mesure. 

« Faible capacité institutionnelle »

L’institution financière internationale n’est pas aussi fière de tous ses projets. Une autre subvention de 200 millions de dollars en faveur de l’emploi et des transferts monétaires a été annulée au bout de 20 mois en raison de la « faible capacité institutionnelle » et de « dispositions institutionnelles maladroites », mais aussi parce que ni le ministère des Affaires sociales ni le Fonds social de la RDC – les partenaires de mise en œuvre – ne semblaient considérer le projet comme une priorité. 

Même lorsque la Banque mondiale est en mesure de débloquer des fonds, les résultats sont parfois médiocres. L’évaluation récente la plus accablante d’un projet mené par la Banque mondiale – enfouie dans le langage bureaucratique de ses évaluations de projet – visait à réformer la société ferroviaire publique, la SNCC. Cinq ans et 425 millions de dollars dépensés plus tard, la Banque mondiale a conclu que le projet était un échec, n’ayant qu’un impact négligeable sur la santé financière de la SNCC, l’infrastructure ferroviaire et la gestion de la société d’État. Parmi les principales raisons : un « manque d’engagement du gouvernement » et un « optimisme excessif quant à l’influence et à l’impact que le conseiller technique et de gestion externe pourrait avoir sur la situation financière et opérationnelle de la SNCC ».

Toutefois, la Banque mondiale pourrait être un acteur extrêmement important dans la réussite de la présidence Tshisekedi. Cela soulève des questions importantes.

Par exemple, la responsabilité et la durabilité de ces projets. Après tout, même si ces projets sont approuvés par le Parlement, ils sont rarement audités par cette institution et même le budget officiel de l’État n’inclut pas la plupart de ces dépenses. Certains de ces projets, comme le projet de redressement de l’Est, sont gérés par des institutions telles que le Fonds social, qui relève directement de la présidence. Le financement de la Banque mondiale, tout comme celui des autres donateurs, n’est pas non plus très scruté par la société civile (dont certains sont des partenaires de ces donateurs) ou les médias. Au total, les donateurs dépensent presque autant d’argent (3,3 milliards de dollars en 2019) au Congo chaque année que le gouvernement congolais (3,7 milliards de dollars en 2018), mais ne sont pas fondamentalement responsables – malgré les efforts de budgétisation participative et les projets de développement communautaire – envers les bénéficiaires de leurs projets. 

Des questions se posent également sur la responsabilité au sein même de la Banque mondiale. Lorsque ses projets échouent – comme dans le cas du SNCC – qui demande des comptes à la Banque mondiale ou à ses responsables ? Et si les auditeurs de la Banque décident que la faute incombe aux fonctionnaires congolais, pourquoi la Banque ne fait-elle pas plus pour demander des comptes à ces personnes en faisant savoir au public qui elles sont ? Par exemple, le chef de la SNCC à la fin du projet de la Banque mondiale était Sylvestre Ilunga Ilunkamba, qui est ensuite devenu Premier ministre. S’il n’est pas certain qu’il ait joué un rôle dans les agissements de la SNCC, une plus grande transparence permettrait aux Congolais de demander des comptes à leurs propres institutions.

La question la plus importante concerne peut-être le changement structurel. Le développement, après tout, ne consiste pas seulement à construire des choses et à créer des richesses, mais aussi à créer des systèmes et des institutions qui permettent aux gens de s’épanouir. Pour ce faire, il faudra réformer l’État lui-même pour le faire passer du Léviathan boiteux – le bula matari (broyeur de pierres), comme beaucoup l’appellent encore – qu’il est aujourd’hui à une créature moins oppressive et plus habilitante. C’est une question qui a posé problème aux donateurs extérieurs, malgré tous les résultats impressionnants en termes de routes construites et d’enseignants formés. Dans le passé, par exemple, la stabilisation de l’est du Congo a échoué non seulement à cause d’un manque de financement, mais aussi à cause d’un manque d’engagement politique pour porter les réformes difficiles – poursuites judiciaires, réforme agraire, répression de la corruption et de l’extorsion – nécessaires. La Banque mondiale espère qu’en injectant de l’argent et en créant des emplois, les Congolais seront plus à même d’exiger des changements systémiques.